Brojni negativni komentari u javnoj raspravi o “lex šerifu”

Objavljuje 05/10/2017Vijesti, Vijesti naslovnica

U savjetovanje sa zainteresiranom javnosti o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, tzv. lex šerifu, pristigla su 74, uglavnom negativna komentara.

Vlada RH je 18. rujna otvorila savjetovanje sa zainteresiranom javnosti o tzv. lex šerifu, zakonu koji bi dodatno ojačao načelnike, gradonačelnike i župane i kojim bi se praktički ukinula mogućnost njihove kontrole od strane predstavničkih tijela građana, koja su po Ustavu RH najviša tijela putem kojih građani ostvaruju pravo na lokalnu samoupravu.

Savjetovanje je, unatoč tome što se radi o izrazito bitnoj temi, trajalo do 3. listopada, dakle samo 16 dana, iako Zakon o pravu na pristup informacijama propisuje da savjetovanja sa zainteresiranom javnosti u pravilu moraju trajati 30 dana.

Očito je da Vlada pokušava hitno – do kraja godine – izmijeniti Zakon kako bi načelnicima, gradonačelnicima i županima omogućila da u 2018. godini vladaju i bez većine u predstavničkim tijelima građana. Motivacija za ovakve izmjene je očita – HDZ je na vlasti  u gotovo polovici od 576 jedinica lokalne samouprave u RH, kao i u dva najveća grada – Zagrebu i Splitu – gdje ima “problematične” partnere. Ministar Kuščević pritom građane straši s potencijalnih 150 prijevremenih izbora u 2018. iako je godišnji prosjek prijevremenih lokalnih izbora – devet.

“Zbog Plenkovićeva klanjanja stabilnosti birači ne mogu smjenjivati klike” (Večernji list)

Na savjetovanje sa zainteresiranom javnošću pristigla su 74 komentara, od čega čak 59 negativnih (uglavnom na cjelokupni prijedlog zakona i na čl. 25. kojim se propisuje da u slučaju kada predstavničko tijelo ne izglasa proračun na izbore ide samo predstavničko tijelo, a ne kao dosad i lokalni čelnik), dok je 15 komentara bilo neutralno, odnosno pojedinci i pravne osobe su u njima predlagali izmjene prijedloga zakona.

Brojni građani i pravne osobe su dakle rekli jasno i glasno NE jačanju lokalnih šerifa. Vidljivo je to i iz usporedbe broja pristiglih komentara s brojem komentara pristiglih u savjetovanja o usporedivim propisima (izmjene i dopune postojećeg zakona):

  • na savjetovanje o Nacrtu prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o socijalnoj skrbi pristiglo je tek 12 komentara, iako je savjetovanje trajalo dvostruko duže, odnosno mjesec dana,
  • na savjetovanje o Nacrtu prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o financiranju vodnoga gospodarstva pristiglo je 25 komentara, ali od samo 9 pojedinaca, odnosno pravnih osoba (“lex šerif” komentiralo je njih 37), iako je savjetovanje također trajalo mjesec dana,
  • na javno savjetovanje o Nacrtu prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o vodama pristiglo je 88 komentara, ali od samo 17 pojedinaca, odnosno pravnih osoba (više nego dvostruko manje nego u slučaju “lex šerifa”), iako je savjetovanje također trajalo mjesec dana.

Komentare Nezavisne liste Sandre Švaljek na prijedlog zakona te na čl. 25. možete pročitati na dnu ovog članka, a ovdje uz njih izdvajamo i negativne komentare Ureda pučke pravobraniteljice, GONG-a te stranki Pametno i Zagreb je NAŠ!, koji zajedno izvrsno ocrtavaju sve što je problematično u “lex šerifu”:

Ured Pučke pravobraniteljice
Nacrt prijedloga Zakona usmjeren je na parcijalne izmjene sustava funkcioniranja lokalne i područne (regionalne) samouprave s rokom javne rasprave od svega 15 dana, te s ciljem donošenja izmjena prije procesa izrade proračunskih prijedloga na lokalnoj i regionalnoj razini. Mišljenja smo da se u tako kratkom vremenskom roku ne može postići konstruktivan javni dijalog u svrhu unaprjeđenja funkcioniranja lokalne i područne (regionalne) samouprave te da bi javna rasprava o ovako važnom prijedlogu Zakona svakako trebala trajati dulje. Način rada i ovlasti tijela lokalne i regionalne razine potrebno je drastično reformirati donošenjem novog, cijelovitog Zakona, uz prethodno provedenu kontinuiranu javnu raspravu sa svim relevantnim dionicima (stručna i znanstvena zajednica, civilno društvo,…).

Člankom 25. Nacrta prijedloga Zakona uvodi se novi uvjet za raspuštanje predstavničkog tijela ukoliko ono ne donese proračun ili odluku o privremenom financiranju u tekućoj godini za sljedeću godinu. Pri tom se isti uvjet ne primjenjuje istovremeno i za općinske načelnike, gradonačelnike, župane i njihove zamjenike, koji se mogu razrješiti tek ukoliko i novoizabrano predstavničko tijelo ne donese proračun u roku od 90 dana od konstituiranja.
Iz navedenih predloženih izmjena razvidan je različit pristup predlagatelja u kontekstu „sankcioniranja“ tijela JLP(R)S u slučajevima nedonošenja proračuna. Razlozi neusvajanja proračuna mogu biti različite prirode, te je uloga predstavničkih tijela građana, između ostalog i kontrola rada izvršnih tijela (načelnika, gradonačelnika, …). Predloženom odredbom uvelike se smanjuje mogućnost utjecaja predstavničkih tijela na rad izvršnih tijela JLP(R)S, a što je u kontradikciji s temeljnim međunarodnim pravnim aktima koji reguliraju područje lokalne samouprave, kao i Ustavom RH.

Naime, Europska povelja o lokalnoj samoupravi u čl. 3. definira koncept lokalne samouprave navodeći da se pravo na lokalnu samoupravu prvenstveno provodi preko vijeća ili skupština sastavljenih od članova izabranih na slobodnim i neposrednim izborima, koja mogu imati izvršna tijela koja su im odgovorna. Iz navedenog proizlazi da je pravo na lokalnu samoupravu, a kako je to definirano i Ustavom RH, prvenstveno usmjereno na građane kao konstitutivne nositelje tog prava koji putem svojih predstavnika u općinskim i gradskim vijećima, te županijskim skupštinama, neposredno utječu na upravljanje svojim lokalnim sredinama. Stoga je nejasna intencija predlagatelja sadržana u čl. 25. i 26. Nacrta prijedloga Zakona, usmjerena smanjivanju sudjelovanja građana u upravljanju na lokalnoj razini raspuštanjem predstavničkih tijela, uz istovremeno propisivanje veće zaštite izvršnim tijelima.
Slijedom navedenog predlažemo da se iz čl. 25. Nacrta prijedloga Zakona briše predložena izmjena čl. 84., odnosno točka 7. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, te izmjeni sadržaj čl. 26. na način da se propiše istovremeno donošenje odluke o raspuštanju predstavničkih tijela i razrješenju općinskih načelnika, gradonačelnika, odnosno župana i njihovih zamjenika u slučajevima prekoračenja roka za donošenje proračuna.

 

GONG
Umjesto da se pristupi sustavnom unaprjeđenju lokalne i područne (regionalne) samoupravu u kojoj je ravnoteža zakonodavne lokalne vlasti i izvršne vlasti odavno poremećena u korist izvršne vlasti, Vlada predlaže rješenja koja će dodatno oslabiti Ustavom zagarantiranu predstavničku funkciju i ojačati moć načelnika/gradonačelnika i župana što može stvoriti još veće koruptivne rizike, a posebno u situaciji slabije pozicije predstavničkog tijela kao svojevrsnog kontrolora izvršne vlasti. Ne treba posebno naglašavati da je vrlo teško opozvati načelnika/gradonačelnika i župana, a utjecaj građana kroz lokalni referendum je gotovo nemoguć zbog strogih uvjeta pa će tako lakše uspjeti državni referendum nego lokalni koji i dalje ima odredbu koja zahtjeva više od 50% izlaznosti kako bi referendum bio valjan.
GONG-ovo istraživanje Naša zarobljena mista (http://gong.hr/hr/dobra-vladavina/lokalne-vlasti/kako-osloboditi-nasa-zarobljena-mista/) o zarobljenosti lokalne i područne (regionalne) samouprave otkrilo je da su prakse zarobljavanja omogućene i poduprte važećim zakonsko-institucionalnim rješenjima te da se razvijaju u interakciji s vodećim nacionalnim strankama što dozvoljava postavljanje teze da se praksa u četiri istraživana slučaja (Istarska županija, Zagreb, Dubrovnik i Slavonski Brod)  pojavljuje u čitavoj državi. Naime, formalni aspekti upravljanja, dakle postojeći pravni okvir, se koristi kao sredstvo doprinosa daljnjem razvoju i održivosti neformalnih praksi i stvaranja uvjeta zarobljenosti.

U tom smislu GONG je predložio, između ostalog, sljedeće preporuke:
• smanjenje ovlasti gradonačelnika, načelnika i župana kroz:
– uravnoteženje ovlasti izvršne i predstavničke vlasti u lokalnim sredinama
– smanjenje prostora za diskrecijsko odlučivanje
– smanjenje iznosa vrijednosti kojima samostalno raspolažu;
• ujednačavanje opisa i uvjeta radnih mjesta u lokalnoj samoupravi te ukidanje ovlasti izvršnih čelnika za samostalno definiranje sistematizacije i uvjeta radnih mjesta u lokalnoj samoupravi;
• uvođenje obaveza zapošljavanja temeljem javnih natječaja u javnim poduzećima, uz striktno pridržavanje načela stručnosti prilikom zapošljavanja;
• ograničavanje broja mandata na izravno biranim izvršnim funkcijama u lokalnoj i regionalnoj samoupravi, u skladu s ograničenjima broja mandata za drugu izravno biranu funkciju, onu Predsjednika Republike;
• propisivanje nespojivosti funkcija općinskog načelnika i gradonačelnika s funkcijom saborskog zastupnika.

 

 

Pametno
Nacrtu prijedloga zakona o izmjenama i dopunama zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (dalje: “Nacrt zakona”) prethodila je rasprava o “Obrascu prethodne procjene” (dalje: “Obrazac”) koja je bila provedena od 30.08 do 14.09.2017. (https://esavjetovanja.gov.hr/Econ/MainScreen?EntityId=5921).

Postojeće zakonsko rješenje prema kojem se, u slučaju neusvajanja proračuna JLS i JLP(R)S, istovremeno raspuštaju predstavnička tijela i razrješuju gradonačelnici, načelnici odnosno župani, dio je Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi od 29. prosinca 2012. a isti se prvi put se primjenjivao u mandatu lokalne samouprave 2013-2017.

U trenutku provedbe javne rasprave o Obrascu, još nije bio poznat prijedlog Nacrta zakona, što je onemogućavalo cjelovit uvid u namjere i ciljeve predlagatelja. Stoga je tek sada, kada su oba dokumenta dostupna i poznata, moguće dati cjelovite i sveobuhvatne komentare na prijedlog Nacrta zakona.

Za objektivno sagledavanje svrhe Nacrta zakona ključno je proniknuti u motive predlagatelja za pokretanjem izmjena. Što je problem u postojećem zakonu i zašto je potrebna njegova izmjena, temeljem koje stručne podloge, dokaza i argumenata odnosno temeljem kojih analiza je utvrđena i objašnjena potreba za izradom Nacrta zakona?

U tekstu obrasca prethodne procjene u svezi gornjih pitanja se navodi:
U “Identifikaciji problema” (Točka 2.1. Obrasca) konstatira se da između predstavničkog i izvršnog tijela u postupku donošenja proračuna postoji “neodgovarajuća ravnoteža”.
Obrazlažući potrebu izrade Izmjena zakona (točka 2.2. Obrasca), predlagatelj konstatira da su Izmjene zakona potrebne “radi jačanja odgovornosti predstavničkog tijela, posebno u postupku donošenja proračuna jedinice”.
Umjesto navođenja dokaza, argumenata i analize koja bi potvrdila potrebu za izmjenom zakona, u točci 2.3. Obrasca se konstatira da je “primjena instituta istovremenog raspuštanja i razrješenja u praksi dovela do povećanog broja prijevremenih lokalnih izbora, što uzrokuje neplanirane troškove” i što “..otežava normalno funkcioniranje JLS”. Navodi se također da je u prošlom mandatu (2013-2017), od 50 JLS u kojima proračun nije donesen, u 38 slučajeva došlo do prijevremenih izbora.

Ovom reakcijom, stranka Pametno želi skrenuti pozornost na sljedeće:
Činjenice su sljedeće:
U razdoblju 2013-2017, od ukupno približno 2.300 postupaka usvajanja proračuna, tek 50 prijedloga proračuna nije usvojeno.
Do istovremeng raspuštanja predstavničkih i izvršnih tijela i prijevremenih izbora došlo je tek 38 puta (1,65%).
U čak 97,8% slučajeva pronađen je kompromis između gradonačelnika, načelnika ili župana i njihovih predstavničkih tijela i proračun je usvojen.

Navedeno ne da ne dokazuje potrebu za izmjenama i upućivanjem ovakvog Nacrta zakona, već dokazuje upravo obrnuto – do istovremenog raspuštanja predstavničkog i izvršnog tijela te posljedično do prijevremenih izbora, temeljem neusvajanja proračuna primjenom postojećeg zakonskog rješenja, dolazi tek iznimno, tj. u tek 1,65% slučajeva.

Sadašnje zakonsko uređenje odnosa u svezi proračuna predstavlja praktično jedini značajan instrument kontrole rada izvršne vlasti koji predstavničko tijelo ima. Smatramo kako je upravo odredba o istovremenom raspuštanju i predstavničkog i izvršnog tijela donijela nemjerljiv, preventivni učinak u mogućoj značajnijoj demonstraciji samovolje pojedinaca. Posljednji slučajevi sumnjivih manipulacija i zlouporaba proračunskim sredstvima, na koje ukazuje državna revizija, upućuju upravo na potrebu postroženja nadzora nad trošenjem proračunskih sredstava i nad ukupnim radom gradonačalnika, načelnika i župana. Praktično slabljenje utjecaja predstavničkog tijela na sam proračun, što se predlaže ovim Nacrtom zakona, stoga je korak u pogrešnom smjeru.

S ovim neprihvatljivim prijedlogom koegzistentna su, i jednako neprihvatljiva, obrazloženja data kroz javne nastupe i od strane ministra Kuščevića, a to je da u slučaju neprihvaćanja predloženog proračuna “vijeće i skupština nisu napravili svoj posao i oni se raspuštaju” (19. Rujna 2017, HRT 1, emisija “Tema dana”). Obzirom da je nedostatak informiranosti isključen, ovakve izjave mogu se smatrati manipulacijom, dok izjavu u istom nastupu da “mi ne želimo 150 i nešto prijevremenih izbora” bjelodano demantiraju prethodno iznesene činjenice i brojke o tek 38 prijevremenih izbora u prošle 4 godine, koje je iznijelo isto ministarstvo koje je i predlagač Nacrta zakona.

Stranka Pametno se oštro protivi ovakvim izmjenama Zakona i smatra kako one idu u potpuno pogrešnom smjeru.

Jedini razlog za ovakve promjene Pametno vidi u činjenici da vladajuća stranka trenutno ima daleko najveći broj gradonačelnika, načelnika i župana (62 od 128 gradonačelnika, 195 od 427 općinskih načelnika i 12 od 20 župana) te ovim intervencijama, kroz trenutni vladajući položaj na nacionalnoj razini, želi učvrstiti vlast i umanjiti nadzor nad vlastitim dužnosnicima i na lokalnoj razini.

Predložen Nacrt zakona sadrži i druga loša rješenja, poput otežavanja provedbe referenduma i otvara prostor za deprofesionalizaciju, odnosno politizaciju stručnih upravnih tijela u gradovima i općinama.

Predloženim se Nacrtom zakona ne “jača odgovornost predstavničkih tjela” već upravo obrnuto. Ne ispravlja se “neravnoteža između predstavničkog i izvršnog tijela kod usvajanja proračuna” već se ona generira. Stoga jedino preostaje zaključiti da je pravi motiv za izmjenom zakona namjera da se intervencijom središnje vlasti ojača položaj za trenutno najveći broj dužnosnika vladajućeg HDZ-a, dok je i šutnja SDP-a, druge stranke s najvećim brojem dužnosnika na lokalnoj razini, također znakovita.

Što se “smanjenja troškova zbog prijevremenih izbora” tiče, treba imati na umu da je cijena dokazano iznimnih i vrlo rijetkih prijevremenih izbora drastično manja nego cijena jačanja samovolje i mogućih malverzacija, koje bi se pojavile u slučaju prihvaćanja ovakog Nacrta zakona.

Stranka Pametno predlaže povlačenje predloženog Nacrta zakona u cijelosti.
Umjesto nove, već 8. izmjene 17 godina starog, zastarjelog i neracionalnog Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Pametno poziva na izradu i provedbu cjelovite reforme lokalne samouprave, kojom će biti obuhvaćeno i novo ustrojstvo, kojom će se provesti upravna i financijska decentralizacija, a lokalna samouprava učiniti neovisnom o središnjoj vlasti, kojom će stručne službe biti depolitizirane, koja će dovesti do toga da je lokalna samouprava u cijelosti racionalnija i po načelu subsidijarnosti sposobna svojim građanima pružiti najkvalitetniju uslugu.

 

Zagreb je NAŠ!
Predlažemo brisanje Članka 25.

Obrazloženje: ukidanjem, odnosno ovakvom izmjenom instituta istovremenog raspuštanja predstavničkog tijela i razrješenja općinskog načelnika, gradonačelnika odnosno župana i njihovog zamjenika ako u zakonom određenom roku ne bude donesen proračun, odnosno odluka o privremenom financiranju općinski načelnici, gradonačelnici i župani postaju nedodirljivi, a vijeća, odnosno skupštine gube ključnu polugu kontrole izvršne vlasti koju im daje mogućnost odbijanja proračuna. Predstavnička tijela nemaju ništa manji legitimitet od izvršnih te znatno vjernije predstavljaju raznolikost vrijednosti, političkih stavova i interesa birača. Narušavanjem ravnoteže između općinskih i gradskih vijeća, odnosno županijskih skupština i Gradske skupštine Grada Zagreba s jedne strane i izvršne vlasti s druge ozbiljno se ugrožava lokalna demokracija u Republici Hrvatskoj. Smatramo da osiguravanje kontinuiteta i političke stabilnosti ne može biti opravdanje za ovakvo slabljenje uloge demokratski izabranih predstavničkih tijela.

 

Nezavisna lista Sandre Švaljek
Komentar na cijeli Prijedlog zakona:
Predlažemo odustajanje od donošenja ovakvog Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi jer bi ove izmjene i dopune oslabile i izravnu i predstavničku demokraciju na lokalnoj i regionalnoj razini.

Predstavničku demokraciju ove izmjene i dopune ograničavaju i slabe time što dodatno jačaju općinske načelnike, gradonačelnike i župane nauštrb predstavničkih tijela građana. Prema predloženim izmjenama, naime, u slučaju da predstavničko tijelo ne podrži proračun kojeg je predložio lokalni čelnik, raspustilo bi se samo predstavničko tijelo, a lokalni čelnik bi ostao na vlasti unatoč tome što nema većinu u predstavničkom tijelu građana. Ovo je u suprotnosti s čl. 133 st. 2. Ustava RH koji kaže kako se pravo na samoupravu “ostvaruje preko lokalnih, odnosno područnih (regionalnih) predstavničkih tijela”, kao i čl. 3. Europske povelje o lokalnoj samoupravi koja je dio pravnog poretka RH, koji kaže da je lokalna samouprava pravo i mogućnost lokalnih jedinica da uređuju i upravljaju bitnim dijelom javnih poslova te da se to pravo provodi “preko vijeća ili skupština sastavljenih od članova izabranih na slobodnim i neposrednim izborima”.

Dioba i međusobna kontrola izvršne i zakonodavne vlasti mora funkcionirati i na lokalnoj razini jer u suprotnom nema ni potrebe za predstavničkim tijelima već na čelu jedinica lokalne i regionalne samouprave možemo imati male diktatore koji ne odgovaraju nikome i koje nitko ne kontrolira. Da su građani u vrijeme izbora željeli da lokalni čelnik ima apsolutnu vlast, njegovu bi listu na izborima za predstavničko tijelo podržali s više od 50 posto glasova. Činjenica da općinski načelnici, gradonačelnici i župani u predstavničkom tijelu moraju sastavljati koalicije znači da se moraju potruditi da politike koje provode odražavaju želje većine stanovnika općine, grada ili županije.

Izravnu demokraciju, odnosno izravno sudjelovanje građana u politici, ove izmjene i dopune ograničile bi člankom 8. koji bi razdoblje u kojem građani ne mogu smijeniti općinskog načelnika, gradonačelnika ili župana prije idućih redovnih izbora produžio na 12 mjeseci, dok se dosad ograničenje odnosilo na godinu u kojoj se održavaju idući redovni izbori. Ministar uprave u javnim istupima u kojima brani ove izmjene zakona spominje koristi za građane – stabilnost i financijske uštede. Međutim, dok se priča o koristima za građane, tim istim građanima dodatno se ograničava pravo da izravno utječu na život u njihovim sredinama. Ministar u javnim istupima građane također straši nestabilnošću koja nas navodno čeka u 2018. godini, odnosno s potencijalnih 150 prijevremenih izbora, iako je godišnji prosjek prijevremenih lokalnih izbora od 2009. do danas – devet.

Ove izmjene Zakona također bi ukinule obvezu malih općina i gradova da imaju samo jedan upravni odjel te olakšale razrješenje pročelnika, što bi zajedno dovelo do povećanja troškova i broja pročelničkih mjesta, odnosno do novih političkih zapošljavanja i dodatne politizacije lokalnog upravnog aparata.

Nezavisna lista Sandre Švaljek
Komentar na čl. 25.:

Predlažemo brisanje ovog članka iz Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, ili potpuno odustajanje od donošenja Zakona, kako bi postojeći razlozi zbog kojih Vlada RH mora raspustiti predstavničko tijelo ostali onakvi kakvi jesu. Kao što smo već naveli u komentaru na Nacrt prijedloga Zakona u cjelini, ovakva izmjena postojećeg zakona ojačala bi općinske načelnike, gradonačelnike i župane nauštrb predstavničkih tijela građana te oslabila predstavničku demokraciju na lokalnoj razini. Prema predloženim izmjenama, u slučaju da predstavničko tijelo ne podrži proračun kojeg je predložio općinski načelnik, gradonačelnik ili župan, raspustilo bi se samo predstavničko tijelo, a lokalni čelnik bi ostao na vlasti unatoč tome što nema većinu u predstavničkom tijelu građana. Braneći predložene izmjene ministar uprave je izjavio da “ako je načelnik, gradonačelnik ili župan predložio proračun, a vijeće ili skupština ga ne usvoje, tada se naravno smatra da vijeće ili skupština nisu napravili svoj posao i oni se raspuštaju.” Međutim, posao predstavničkog tijela građana nije da donese bilo kakav proračun kojeg predloži lokalni čelnik, a posebno ne da donese proračun kojeg većina vijećnika ili zastupnika smatra lošim za građane.

(…)

Dvije su situacije u kojoj predstavničko tijelo ne bi donijelo proračun. Jedno je da gradonačelnik ne podnese prijedlog proračuna ili ga povuče prije glasanja, tako da do glasanja niti ne dođe, a drugo je da se predstavničko tijelo ne složi s prijedlogom gradonačelnika.

Prema sadašnjoj formulaciji, kada gradonačelnik ne podnese prijedlog proračuna on će biti razriješen, ali neće se raspustiti predstavničko tijelo. Ako se pod nepodnošenjem podrazumijeva i povlačenje podnesenog prijedloga, onda bi ova formulacija bila donekle u redu. U protivnom, trebalo bi zadnji dio rečenice preformulirati tako da se predstavničko tijelo raspušta ako ne donese proračun „osim ako proračun nije donesen zbog toga što gradonačelnik nije predložio ili je povukao prijedlog proračuna.“

Međutim, puno je vjerojatnije da predstavničko tijelo neće donijeti proračun jer se ne slaže s prijedlogom koji je podnio gradonačelnik. U toj je situaciji predstavničko tijelo u suštini onemogućeno ili bitno ograničeno u ispunjenju svoje najvažnije funkcije određene zakonom, a to je donošenje proračuna, i zbog toga će biti sankcionirano.

Ograničeno je, jer bi teoretski gledano, predstavničko tijelo tada moglo podnositi amandmane i usvajanjem amandmana izmijeniti proračun u cijelosti. Međutim, samim time što su gradonačelnici oni koji imaju sve informacije i resurse za izradu takvog složenog financijskog dokumenta, u praksi su u prednosti pred predstavničkim tijelom i pitanje je da li je putem amandmana uopće moguće donijeti proračun koji bi bio provediv i bez nedostataka.

Dodatno, ako gradonačelnik ima mogućnost povući svoj prijedlog proračuna u slučaju skupštinskih amandmana, onda je predstavničko tijelo potpuno onemogućeno u donošenju proračuna. Činjenica je da je ovim zakonskim prijedlogom brisana odredba „Podneseni prijedlog proračuna općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan može povući i nakon glasovanja o amandmanima, a prije glasovanja o proračunu u cjelini.“, međutim i dalje nije izričito zabranjeno povlačenje prijedloga proračuna, odnosno i dalje ostaju poslovničke odredbe koje dopuštaju povlačenje prijedloga svakog akta, pa tako i prijedloga proračuna, ako se zakonom to izričito ne isključi kao mogućnost.

Ako uzmemo u obzir da se sukladno članku 3. Europske povelje o lokalnoj samoupravi koja je dio pravnog poretka RH, pravo na lokalnu samoupravu ostvaruje putem predstavničkog tijela kroz pravo i mogućnost tog tijela da uređuje i upravlja bitnim dijelom javnih potreba, onda je kroz ovakav zakonski model vidljivo da je lokalno predstavničko tijelo u RH u odnosu na nositelja izvršne vlasti inferiorno, jer kada smatra da se prijedlogom proračuna gradonačelnika bitnim dijelom javnih potreba ne upravlja na odgovarajući način, i zbog toga ga ne donese, riskira vlastito raspuštanje. Pritom treba naglasiti da, osim Europske povelje o lokalnoj samoupravi, i Ustav RH jamči pravo na lokalnu i područnu samoupravu koje se ostvaruje putem predstavničkih tijela (a ne izvršnih tijela, tj. gradonačelnika).